文明执法，是文明城市创建的窗口。

2023年8月，一条《不要羡慕淄博的城管，东莞也一样有！》的视频在网络上流传。一名宵夜店家收档后忘记“门前三包”责任，第二天开档时，意外发现店外桌椅整整齐齐地摆放在了“滴水线”内，查看监控后才发现，是两位城管片长帮忙把桌椅收拾得整整齐齐。

这不起眼的小动作里，浓缩着东莞城管的柔性执法温度。在东莞，这样暖心的行动每天都在各镇（街道）发生着，数不胜数。

有力度更有温度的执法，是东莞城管“小微执法”模式带来的“微光”。何谓“小微执法”？顾名思义，“小微执法”是指对城管领域违法情节轻微，但影响环境卫生和市容秩序的违法行为，通过强化法治宣传教育的劝导作用，实施服务为先、包容免罚、快速查处的执法模式。

“小微执法”模式已在东莞推广两年有余，这项在广东省范围内首创的行政执法方式，持续走出一条进阶之路。沿着服务为先、包容审慎的执法理念，“小微执法”探索出温度、力度、速度、精度并存的柔性执法新样本，最终获国家、省级肯定，助力东莞打造“包容友善之城”。

开端：执法文书从一沓纸到一页纸

“从2天到10分钟，从10多页文书到仅需填写1页纸。”这是大部分人对“小微执法”的第一印象。

莞城街道兴塘社区的城管片长黎锦荣是几十年的“老城管”了，他还记得在“小微执法”推广前，城管执法队员要带着厚厚的文件和法规资料，开一次一式两份的《处罚决定书》往往长达30至40分钟，“一条街都乱摆摊，开完一张罚单商贩就全跑光了。”

起初，“小微执法”是为了简化行政处罚程序诞生的。在过去，执法人员需要进行现场拍照取证、登记信息、填写执法文书、扣押物品等，可能还需要当事人到城市管理和综合执法局询问、制作笔录，后续当事人还要到银行缴纳罚款，一套流程下来要花费好几天。

东莞市城市管理和综合执法局政策法规科副科长唐佳竹亲历了“小微执法”模式的出台——

东莞市的城管执法工作总量很大，尽管国家和省级层面也有一套既定的简易程序执法文书，但在庞大的执法量前，也总会出现“期待更简易”的呼声。

2021年，新修订的《行政处罚法》在原本基础上增加了“首违不罚”等内容，在法律框架内适度调节行政处罚的“松紧度”。“行政执法既要有力度又要有温度”一时间成为焦点话题。

与此同时，东莞城管部门也在探索有温度的“小微执法”模式。

唐佳竹回忆说：“我们经过了好几次讨论，界定哪些行为属于‘小微’，最初是确定了10种行为。这些行为是轻微的、常见的，也是容易改正的、危害后果不大的，比如门前占道经营、流动商贩摆卖、乱扔垃圾等。”

到2021年年底，经过半年酝酿，东莞出台《“小微执法”工作指引》，“小微执法”模式宣布从试点走向推广，其成效和影响也逐渐被省、市注意。

黎锦荣直白地道出了“小微执法”后的变化：“‘小微执法’比较人性化的一点在于给当事人机会，先进行教育，而不是直接没收东西。如果再犯时会进行比较低的处罚，即个人最高罚款200元，市场主体最高罚款2000元。这种处理方式让很多人都能接受，现在执法时一般不会起冲突和争吵了。”

进阶：执法时间从几十分钟到几分钟

石碣镇铭华路的两旁商铺林立，各商铺门前整洁干净，非机动车有序停放在划线范围内。“最简单的治理成效就是看能不能一眼望到头。”石碣城管分局执法股股长李长华站在路边，指向道路的尽头说道。

石碣镇是东莞最早一批试点“小微执法”的镇（街道）之一。在李长华看来，石碣镇工业区分布零散，沿街乱摆放摊贩一直较多，“有时候在这边检查完，摊贩马上就跑到另一边，就像打‘游击战’。”

“小微执法”推行后，石碣镇乱摆放减少，城市面貌有了显著提升。石碣镇城管片长均表示，现在工作开展越来越顺利。2023年，石碣城管“小微执法”模式共柔性化解6848宗轻微违法民生案件。其中，劝导教育、包容免罚承诺解决的有6512宗，简易程序处罚336宗，包容免罚率达95%。平均每天石碣城管可以处理20宗以上案件。

效率的提升是从一页文书变成一张纸条。之前一页纸的《处罚决定书》不见踪影，变成了一张类似超市购物小票的纸条。在20厘米长的纸条上，有执法人员判定的违法事实、法律依据、当事人信息，总共只有数百字。违法当事人仅需手写签字，按下指纹，城管队员每五分钟便能处理完成一宗案件。

自2021年推广以来，“小微执法”一路“上新”，让基层执法人员能够“轻装上阵”。

变化一，除了包容免罚外，三教而罚成为“小微执法”模式新的关键环节。城管对轻微违法当事人原则上第一次书面劝导教育、第二次包容免罚承诺、第三次才采取简易程序处罚，行政处罚仅是手段，不是目的。

变化二，“小微执法”模式迎来了机制的又一创新。东莞城管完善免罚清单，制定从轻处罚清单、减轻处罚清单、免强制清单，形成包容审慎监管“四张清单”机制，更为直接地告诉市民，哪些行为在包容审慎的范围内。

变化三，“e执法”应用的上线显著提升了“小微执法”效率。“e执法”应用涵盖主体信息采集、小微三色码评价、教育劝导、免罚承诺、简易处罚等功能。城管片长仅需携带一台手机、一台掌上打印机即可满足全流程办案需要。

目前，《城市管理领域“小微执法”工作指引》《包容审慎监管执法“四张清单”》《e执法应用操作手册》等制度规范，已经构建起“小微执法”的“四梁八柱”。

2023年，“小微执法”模式共柔性化解33063宗城市管理领域的轻微违法民生案件。其中，劝导教育、包容免罚承诺解决的有27644宗，简易程序处罚5419宗，包容免罚率达83.6%。

“小微执法”模式先后被司法部等单位进行宣传推广。东莞城管以“小微执法”为主题参加第三批全国法治政府建设示范创建，入围全省法治政府建设示范项目；获评广东省市直机关“先锋杯”工作创新大赛“服务增效类”项目三等奖；成功入选全市法治建设十件实事和全市优化营商环境十佳典型案例。

成熟：柔性执法理念渗入城管工作，“小微执法”迎来新转机

2023年3月，广东省城管系统巩固深化“强转树”规范执法现场观摩活动在东莞举行，全省21个城管部门到场学习。会上，专家高度评价东莞“小微执法”模式，建议全省推广。

当时，已耕耘一年时间的“小微执法”收获了众多肯定，发展成为可复制、可推广的柔性执法新样本。“小微执法”打造的普法新模式获广东省国家机关“谁执法谁普法”十大创新创先项目；玉兰女子执法服务队获广东省先进女职工集体、广东省三八红旗集体；“小微执法”纳入东莞2023年法治建设十件实事。

城市环境正发生显性转变的同时，一些隐性的转变也悄然蕴藏在城市之中。对于城市而言，行政模式创新带来的荣誉固然重要，但理念、观念的转变对于城市发展的意义才更“源远流长”。

城管一线的故事反映着工作理念、观念的转变⸺

在石碣镇，残障人士春姨经常在路边摆摊缝补衣服，补贴家用。李长华已多次对春姨进行免罚教育，但迫于生计的春姨还是选择了沿街摆摊，怎样帮助春姨也成了李长华的“心病”。今年，经过多次协调，石碣城管为春姨找到了一个相对固定的临时摆卖点，让她可以稳定地谋生。

“城管执法并不是冷冰冰的，城市管理更应该是充满温情的，这也是‘小微执法’工作的本质。”李长华说。

一日，企石城管分局信访办公室收到一份“特殊”工单。这份工单是一封表扬信——市民表扬企石城管刘桂良。据悉，刘桂良是企石城管分局执法股负责人，之前是铁炉坑村城管片长。2023年8月20日，刘桂良在休假期间散步，路过振兴路某水果店时，由于经常进行日常外出巡查，水果店老板一眼把他认了出来，便向刘桂良咨询道路维修是否属城管负责。沟通得知该人行道部分地砖有上翘的迹象，水果店老板多次目睹行人路过时绊脚，影响出行安全。刘桂良立即联系市政组同事跟进，翌日上午，该路面破损部分已完成修复，这让店家十分感动。

唐佳竹告诉记者，像石碣城管与春姨、企石城管与商户这样的例子，在东莞数不胜数。“小微执法”下，城管片长实现了从执法到服务的转变，片长愿意尽可能在合理范围内帮助市民，也在过程中巧妙化解了城市治理难题。

以柔化刚的“小微执法”，正在温度、速度与力度里，聚拢东莞的城市“微光”。

·对话

暨南大学法学院副教授邱新:“小微执法”应向广泛化法定化发展

从2021年12月至今，“小微执法”在东莞已推广两年有余，接下来，“小微执法”如何进一步完善，助力东莞城市管理尺度和精度提升？暨南大学法学院副教授邱新进行解答。

提问：东莞“小微执法”为何可复制、可推广？推广后有何意义？

邱新：东莞“小微执法”能够复制、推广，是因为每个城市、每个行政执法领域都存在轻微违法行为，都存在群众对执法工作的不理解、不配合甚至是对抗的现象，也在不同程度上存在执法效率低下的问题。推广“小微执法”具有双向意义。一方面，“e执法”等数字平台可以切实解决执法人员反映的执法程序复杂、文书繁多、耗时漫⻓等“老大难”问题，使得海量的执法监管任务实现分流处理，提高执法效能，为执法人员减负；另一方面，“三教而罚”等机制给予了充分的容错空间，鼓励当事人从“违法者”主动向“守法者”转变，引导全体市民群众主动参与到城市秩序的共建共治共享当中。

提问：“小微执法”所体现的柔性执法在城市治理中有何重要性？

邱新：一是提升城市治理的温度。柔性执法的意义，不仅在于用一种更灵活的方式去执法，也在于对人们的无心之失给予合法尺度内的容错空间。同时，教育人们自觉主动地对失范行为纠偏改过。这种执法方式，恰恰是以一种柔性的方式传递法治的温度，以一种温润的姿态彰显法治的刚性。二是提升城市治理的力度。柔性执法对执法人员的能力水平提出了更高要求，执法人员不仅要全面准确掌握法律法规的立意和原旨，还要在执法活动中充分站在群众角度去分析、解决问题，在把握执法尺度和传递法治温度中找到最佳结合点，把严格规范公正文明执法的要求落到实处。

提问：东莞应该如何让“小微执法”的尺度和精度更加有章可循？

邱新：目前，东莞“小微执法”正逐步迈向规范化、精细化、数字化。在尺度和精度方面，东莞可以从以下几个方面完善：一是立法方面。东莞应通过单行法或者规范性文件的形式，固化已有的“小微执法”经验，使其法定化。二是执法方面。东莞应在《“小微执法”工作指引》《柔性执法工作指引》等基础上，进一步优化“小微执法”工作流程，使其规范化，防范和减少任性执法、暴力执法。三是平台方面。东莞应通过科技赋能，提升“小微执法”硬件力量⸺依托智慧城管二期等平台项目，建设全市城管系统统一的人员管理模块，建立执法人员管理信息系统，实现队伍人员精细化管理；通过“e执法”等平台，提升群众的便捷度和体验感。四是人员方面。东莞应举办执法大轮训、法治大讲堂、法治沙⻰等丰富多样的培训交流活动，提升执法人员法律专业知识和执法业务水平，提高其运用法治思维和法治方式处理问题的能力。

提问：“小微执法”未来应如何发展，需要注意哪些问题？

邱新：“小微执法”应当向广泛化、法定化方向发展。一是积极将“小微执法”推广到工商、环保等其他行政执法领域，实现广泛运用。值得注意的是，“小微执法”的领域只针对轻微违法行为，不能涉及严重违法情形。二是及时将“小微执法”的模式、经验以立法形式固定下来，为打造共建共治共享的城市治理模式、推进城市治理体系和治理能力现代化提供有力保障。在立法过程中，东莞需对“小微执法”的范围、程序、主体责任等内容作进一步规范与优化。