文明执法,是文明城市创建的窗口。
2023年8月,一条《不要羡慕淄博的城管,东莞也一样有!》的视频在网络上流传。一名宵夜店家收档后忘记“门前三包”责任,第二天开档时,意外发现店外桌椅整整齐齐地摆放在了“滴水线”内,查看监控后才发现,是两位城管片长帮忙把桌椅收拾得整整齐齐。
这不起眼的小动作里,浓缩着东莞城管的柔性执法温度。在东莞,这样暖心的行动每天都在各镇(街道)发生着,数不胜数。
有力度更有温度的执法,是东莞城管“小微执法”模式带来的“微光”。何谓“小微执法”?顾名思义,“小微执法”是指对城管领域违法情节轻微,但影响环境卫生和市容秩序的违法行为,通过强化法治宣传教育的劝导作用,实施服务为先、包容免罚、快速查处的执法模式。
“小微执法”模式已在东莞推广两年有余,这项在广东省范围内首创的行政执法方式,持续走出一条进阶之路。沿着服务为先、包容审慎的执法理念,“小微执法”探索出温度、力度、速度、精度并存的柔性执法新样本,最终获国家、省级肯定,助力东莞打造“包容友善之城”。
开端:执法文书从一沓纸到一页纸
“从2天到10分钟,从10多页文书到仅需填写1页纸。”这是大部分人对“小微执法”的第一印象。
莞城街道兴塘社区的城管片长黎锦荣是几十年的“老城管”了,他还记得在“小微执法”推广前,城管执法队员要带着厚厚的文件和法规资料,开一次一式两份的《处罚决定书》往往长达30至40分钟,“一条街都乱摆摊,开完一张罚单商贩就全跑光了。”
起初,“小微执法”是为了简化行政处罚程序诞生的。在过去,执法人员需要进行现场拍照取证、登记信息、填写执法文书、扣押物品等,可能还需要当事人到城市管理和综合执法局询问、制作笔录,后续当事人还要到银行缴纳罚款,一套流程下来要花费好几天。
东莞市城市管理和综合执法局政策法规科副科长唐佳竹亲历了“小微执法”模式的出台——
东莞市的城管执法工作总量很大,尽管国家和省级层面也有一套既定的简易程序执法文书,但在庞大的执法量前,也总会出现“期待更简易”的呼声。
2021年,新修订的《行政处罚法》在原本基础上增加了“首违不罚”等内容,在法律框架内适度调节行政处罚的“松紧度”。“行政执法既要有力度又要有温度”一时间成为焦点话题。
与此同时,东莞城管部门也在探索有温度的“小微执法”模式。
唐佳竹回忆说:“我们经过了好几次讨论,界定哪些行为属于‘小微’,最初是确定了10种行为。这些行为是轻微的、常见的,也是容易改正的、危害后果不大的,比如门前占道经营、流动商贩摆卖、乱扔垃圾等。”
到2021年年底,经过半年酝酿,东莞出台《“小微执法”工作指引》,“小微执法”模式宣布从试点走向推广,其成效和影响也逐渐被省、市注意。
黎锦荣直白地道出了“小微执法”后的变化:“‘小微执法’比较人性化的一点在于给当事人机会,先进行教育,而不是直接没收东西。如果再犯时会进行比较低的处罚,即个人最高罚款200元,市场主体最高罚款2000元。这种处理方式让很多人都能接受,现在执法时一般不会起冲突和争吵了。”
进阶:执法时间从几十分钟到几分钟
石碣镇铭华路的两旁商铺林立,各商铺门前整洁干净,非机动车有序停放在划线范围内。“最简单的治理成效就是看能不能一眼望到头。”石碣城管分局执法股股长李长华站在路边,指向道路的尽头说道。
石碣镇是东莞最早一批试点“小微执法”的镇(街道)之一。在李长华看来,石碣镇工业区分布零散,沿街乱摆放摊贩一直较多,“有时候在这边检查完,摊贩马上就跑到另一边,就像打‘游击战’。”
“小微执法”推行后,石碣镇乱摆放减少,城市面貌有了显著提升。石碣镇城管片长均表示,现在工作开展越来越顺利。2023年,石碣城管“小微执法”模式共柔性化解6848宗轻微违法民生案件。其中,劝导教育、包容免罚承诺解决的有6512宗,简易程序处罚336宗,包容免罚率达95%。平均每天石碣城管可以处理20宗以上案件。
效率的提升是从一页文书变成一张纸条。之前一页纸的《处罚决定书》不见踪影,变成了一张类似超市购物小票的纸条。在20厘米长的纸条上,有执法人员判定的违法事实、法律依据、当事人信息,总共只有数百字。违法当事人仅需手写签字,按下指纹,城管队员每五分钟便能处理完成一宗案件。
自2021年推广以来,“小微执法”一路“上新”,让基层执法人员能够“轻装上阵”。
变化一,除了包容免罚外,三教而罚成为“小微执法”模式新的关键环节。城管对轻微违法当事人原则上第一次书面劝导教育、第二次包容免罚承诺、第三次才采取简易程序处罚,行政处罚仅是手段,不是目的。
变化二,“小微执法”模式迎来了机制的又一创新。东莞城管完善免罚清单,制定从轻处罚清单、减轻处罚清单、免强制清单,形成包容审慎监管“四张清单”机制,更为直接地告诉市民,哪些行为在包容审慎的范围内。
变化三,“e执法”应用的上线显著提升了“小微执法”效率。“e执法”应用涵盖主体信息采集、小微三色码评价、教育劝导、免罚承诺、简易处罚等功能。城管片长仅需携带一台手机、一台掌上打印机即可满足全流程办案需要。
目前,《城市管理领域“小微执法”工作指引》《包容审慎监管执法“四张清单”》《e执法应用操作手册》等制度规范,已经构建起“小微执法”的“四梁八柱”。
2023年,“小微执法”模式共柔性化解33063宗城市管理领域的轻微违法民生案件。其中,劝导教育、包容免罚承诺解决的有27644宗,简易程序处罚5419宗,包容免罚率达83.6%。
“小微执法”模式先后被司法部等单位进行宣传推广。东莞城管以“小微执法”为主题参加第三批全国法治政府建设示范创建,入围全省法治政府建设示范项目;获评广东省市直机关“先锋杯”工作创新大赛“服务增效类”项目三等奖;成功入选全市法治建设十件实事和全市优化营商环境十佳典型案例。
成熟:柔性执法理念渗入城管工作,“小微执法”迎来新转机
2023年3月,广东省城管系统巩固深化“强转树”规范执法现场观摩活动在东莞举行,全省21个城管部门到场学习。会上,专家高度评价东莞“小微执法”模式,建议全省推广。
当时,已耕耘一年时间的“小微执法”收获了众多肯定,发展成为可复制、可推广的柔性执法新样本。“小微执法”打造的普法新模式获广东省国家机关“谁执法谁普法”十大创新创先项目;玉兰女子执法服务队获广东省先进女职工集体、广东省三八红旗集体;“小微执法”纳入东莞2023年法治建设十件实事。
城市环境正发生显性转变的同时,一些隐性的转变也悄然蕴藏在城市之中。对于城市而言,行政模式创新带来的荣誉固然重要,但理念、观念的转变对于城市发展的意义才更“源远流长”。
城管一线的故事反映着工作理念、观念的转变⸺
在石碣镇,残障人士春姨经常在路边摆摊缝补衣服,补贴家用。李长华已多次对春姨进行免罚教育,但迫于生计的春姨还是选择了沿街摆摊,怎样帮助春姨也成了李长华的“心病”。今年,经过多次协调,石碣城管为春姨找到了一个相对固定的临时摆卖点,让她可以稳定地谋生。
“城管执法并不是冷冰冰的,城市管理更应该是充满温情的,这也是‘小微执法’工作的本质。”李长华说。
一日,企石城管分局信访办公室收到一份“特殊”工单。这份工单是一封表扬信——市民表扬企石城管刘桂良。据悉,刘桂良是企石城管分局执法股负责人,之前是铁炉坑村城管片长。2023年8月20日,刘桂良在休假期间散步,路过振兴路某水果店时,由于经常进行日常外出巡查,水果店老板一眼把他认了出来,便向刘桂良咨询道路维修是否属城管负责。沟通得知该人行道部分地砖有上翘的迹象,水果店老板多次目睹行人路过时绊脚,影响出行安全。刘桂良立即联系市政组同事跟进,翌日上午,该路面破损部分已完成修复,这让店家十分感动。
唐佳竹告诉记者,像石碣城管与春姨、企石城管与商户这样的例子,在东莞数不胜数。“小微执法”下,城管片长实现了从执法到服务的转变,片长愿意尽可能在合理范围内帮助市民,也在过程中巧妙化解了城市治理难题。
以柔化刚的“小微执法”,正在温度、速度与力度里,聚拢东莞的城市“微光”。
·对话
暨南大学法学院副教授邱新:“小微执法”应向广泛化法定化发展
从2021年12月至今,“小微执法”在东莞已推广两年有余,接下来,“小微执法”如何进一步完善,助力东莞城市管理尺度和精度提升?暨南大学法学院副教授邱新进行解答。
提问:东莞“小微执法”为何可复制、可推广?推广后有何意义?
邱新:东莞“小微执法”能够复制、推广,是因为每个城市、每个行政执法领域都存在轻微违法行为,都存在群众对执法工作的不理解、不配合甚至是对抗的现象,也在不同程度上存在执法效率低下的问题。推广“小微执法”具有双向意义。一方面,“e执法”等数字平台可以切实解决执法人员反映的执法程序复杂、文书繁多、耗时漫⻓等“老大难”问题,使得海量的执法监管任务实现分流处理,提高执法效能,为执法人员减负;另一方面,“三教而罚”等机制给予了充分的容错空间,鼓励当事人从“违法者”主动向“守法者”转变,引导全体市民群众主动参与到城市秩序的共建共治共享当中。
提问:“小微执法”所体现的柔性执法在城市治理中有何重要性?
邱新:一是提升城市治理的温度。柔性执法的意义,不仅在于用一种更灵活的方式去执法,也在于对人们的无心之失给予合法尺度内的容错空间。同时,教育人们自觉主动地对失范行为纠偏改过。这种执法方式,恰恰是以一种柔性的方式传递法治的温度,以一种温润的姿态彰显法治的刚性。二是提升城市治理的力度。柔性执法对执法人员的能力水平提出了更高要求,执法人员不仅要全面准确掌握法律法规的立意和原旨,还要在执法活动中充分站在群众角度去分析、解决问题,在把握执法尺度和传递法治温度中找到最佳结合点,把严格规范公正文明执法的要求落到实处。
提问:东莞应该如何让“小微执法”的尺度和精度更加有章可循?
邱新:目前,东莞“小微执法”正逐步迈向规范化、精细化、数字化。在尺度和精度方面,东莞可以从以下几个方面完善:一是立法方面。东莞应通过单行法或者规范性文件的形式,固化已有的“小微执法”经验,使其法定化。二是执法方面。东莞应在《“小微执法”工作指引》《柔性执法工作指引》等基础上,进一步优化“小微执法”工作流程,使其规范化,防范和减少任性执法、暴力执法。三是平台方面。东莞应通过科技赋能,提升“小微执法”硬件力量⸺依托智慧城管二期等平台项目,建设全市城管系统统一的人员管理模块,建立执法人员管理信息系统,实现队伍人员精细化管理;通过“e执法”等平台,提升群众的便捷度和体验感。四是人员方面。东莞应举办执法大轮训、法治大讲堂、法治沙⻰等丰富多样的培训交流活动,提升执法人员法律专业知识和执法业务水平,提高其运用法治思维和法治方式处理问题的能力。
提问:“小微执法”未来应如何发展,需要注意哪些问题?
邱新:“小微执法”应当向广泛化、法定化方向发展。一是积极将“小微执法”推广到工商、环保等其他行政执法领域,实现广泛运用。值得注意的是,“小微执法”的领域只针对轻微违法行为,不能涉及严重违法情形。二是及时将“小微执法”的模式、经验以立法形式固定下来,为打造共建共治共享的城市治理模式、推进城市治理体系和治理能力现代化提供有力保障。在立法过程中,东莞需对“小微执法”的范围、程序、主体责任等内容作进一步规范与优化。